Budget de la Sécu 2012

I. Le schéma de fin de gestion en dépenses assure une exécution conforme à l'autorisation parlementaire

Le présent projet de loi de finances rectificative propose une série d'ouvrements et d'annulations de crédits destinés à assurer la fin de la gestion 2012. Il porte également des mesures de lutte contre la fraude et les abus en matière fiscale. Il met en œuvre l'une des mesures annoncées dans le cadre du Pacte national pour la croissance, la compétitivité et l'emploi, l'amélioration des dispositifs de soutien à l'export. Il propose également l'octroi de garanties à l'Unedic et à PSA Finance et l'apport de la contribution de la France à la recapitalisation de Dexia.

Le présent projet de loi assure une baisse des dépenses totales de l'État de 0,2 Md€ par rapport à l'exécution 2011. Les mouvements portés par le présent PLFR sont neutres sur le plafond des dépenses entrant dans le champ de la norme à zéro valeur hors dettes et pensions défini en première LFR pour 2012 (soit 1,2 Md€ sous le plafond défini en LFI). Les prélèvements sur recettes entrant dans le champ de la norme de dépenses de l'État, hors charge de la dette et de pensions, présentent un dépassement prévisionnel de 70 M€ qui doit être compensé par des économies nettes sur les crédits des ministères. Ce dépassement se décompose en : un dépassement prévisionnel du prélèvement sur recettes au profit de l'Union européenne de 173 M€, issu des besoins de paiement au titre des programmes pluriannuels de l'Union (cohésion, recherche, etc.) ; une sous-exécution des prélèvements sur recettes au profit des collectivités territoriales entrant dans le champ de la norme de dépenses de l'État, à hauteur de 102 M€, se décomposant en un dépassement de 24 M€ sur le périmètre des PSR de l'enveloppe normée des concours de l'État aux collectivités territoriales et une sous-consommation du Fonds de compensation de la TVA (FCTVA) pour 126 M€. Afin d'assurer le respect de la norme de dépenses, les dépenses du budget général hors charge de la dette et de pensions supportent une annulation nette de 70 M€, qui se décompose en des ouvertures brutes de 790 M€ données par des annulations brutes de 860 M€. Les principales ouvertures sont concentrées sur quelques missions et illustrent les hausses spontanées de dépense de plusieurs dispositifs sociaux dans un contexte économique tendu (+ 314 M€ sur le programme Handicap et dépendance, + 259 M€ sur le programme Aide à l'accès au logement et + 83 M€ sur le programme Immigration et asile). Dans le détail, les mouvements de crédits les plus significatifs se répartissent de la manière suivante : 316 M€ sont ouverts sur la mission Ville et logement, en raison, d'une part, d'un besoin supplémentaire de 259 M€ sur les aides au logement (APL et ALS) et, d'autre part, d'un financement complémentaire de l'hébergement d'urgence (56 M€). L'annulation des réserves de précaution des programmes 135 : Développement et amélioration de l'offre de logement et 147 : Politique de la ville permet de compenser partiellement ces ouvertures de crédits ; 314 M€ sont ouverts sur la mission Solidarité, insertion et égalité des chances, plus précisément sur le programme 157 : Handicap et dépendance, compte tenu d'une hausse des dépenses au titre de l'allocation adulte handicapée (AAH). Les facultés de redéploiement de la mission ont été mobilisées sous la forme d'une annulation de 177 M€ sur les autres programmes, celle-ci portant sur le fonds national des solidarités actives, qui ne nécessite pas ces crédits pour assurer les dépenses 2012 du revenu de solidarité active ; 83 M€ sont ouverts sur la mission Immigration, asile et intégration, essentiellement au titre de l'allocation temporaire d'attente. Des gages ont pu être identifiés sur le programme Intégration et accès à la nationalité française, à hauteur de 4 M€, afin de limiter le besoin net d'ouvrements de crédits ; 25 M€ sont ouverts sur la mission Relations avec les collectivités territoriales afin notamment de permettre l'abondement d'un fonds qui viendra en aide aux communes ayant contracté des emprunts structurés et qui ne pourraient, par leurs efforts propres, financer seules les indemnités de remboursements anticipés leur permettant de se libérer de ces emprunts ; 206 M€ sont annulés sur la mission Écologie, développement et aménagement durable, principalement au sein des crédits mis en réserve de cette mission ; 273 M€ sont annulés au sein de la mission Aide publique au développement en raison d'appels de fonds moins importants que prévus adressés au ministère des affaires étrangères par les principales organisations internationales (notamment l'Union européenne au titre du Fonds européen de développement). Enfin, deux opérations immobilières d'ampleur donnent lieu à l'ouverture de 912 M€ d'autorisations d'engagement (AE) au total. Il s'agit, d'une part, de la création d'un pôle regroupant les services du Premier ministre et des autorités administratives indépendantes sur le site Ségur-Fontenoy Paris, qui nécessite une rénovation profonde de l'ensemble immobilier confié à la Société de valorisation foncière et immobilière (370 M€) et, d'autre part, du regroupement, sur deux sites seulement, des services des ministères chargés de l'écologie et du logement (542 M€). Ces ouvertures sont données par des annulations d'AE à due concurrence, principalement au titre de l'abandon de contrats de partenariats public-privé du ministère de la justice pour la construction de nouvelles prisons. Au-delà du périmètre de la norme de dépense hors charge de la dette et de pensions, plusieurs mouvements sont à noter : une ouverture exceptionnelle de 2 585 M€, sur le budget général, au titre de la recapitalisation de la banque Dexia annoncée conjointement avec le Royaume de Belgique le 8 novembre dernier. Cette opération, de nature financière, n'entre pas dans le champ de la norme à zéro valeur et dettes et pensions ; une annulation de 1 014 M€ sur la charge de la dette principalement en raison du maintien à des taux quasi-nuls des taux d'émission à court terme, soit au total une annulation de 2,4 Md€ par rapport à la LFI pour 2012. La charge de la dette avait déjà été révisée à la baisse de 0,7 Md€ dans le cadre du révisé 2012 du PLF pour 2013. Le présent PLFR intègre donc une annulation supplémentaire de 0,3 Md€ ; un dépassement des prélèvements sur recettes au profit des collectivités territoriales issu de la réforme de la taxe professionnelle, qui n'entrent pas dans la norme de dépense en 2012, de 149 M€. Il s'agit principalement d'une régularisation sur le calcul de la compensation relais qui a pour corollaire un dépassement sur la dotation de compensation de la réforme de la taxe professionnelle (DCRTP). Au total, l'ensemble des dépenses de l'État est en baisse de 3,6 Md€ par rapport à la LFI pour 2012 (1,2 Md€ sur le champ zéro valeur et 2,4 Md€ sur la charge de la dette). Par rapport à l'exécution 2011, elles sont en baisse de 0,2 Md€ grâce à une baisse en valeur des dépenses de l'État sous norme zéro valeur (- 2,1 Md€) et une quasi stabilité de la charge de la dette (+ 0,1 Md€) qui compensent la dynamique des dépenses de pensions (+ 1,9 Md€). L'ensemble des dépenses de l'État (y compris dette et pensions) enregistrera ainsi en 2012 une baisse historique en valeur par rapport à l'année précédente. L'évolution favorable de la charge de la dette n'a donc pas été utilisée pour financer de nouvelles dépenses mais pour réduire le déficit et donc la dette publique.

II. Un solde budgétaire en ligne avec le révisé 2012 associé au PLF 2013

A. Les recettes

Les recettes de l'État (recettes fiscales nettes et recettes non fiscales) pour 2012 s'établiraient à 284,2 Md€, soit une baisse de 0,2 Md€ par rapport au révisé 2012 du PLF pour 2013 et une baisse de 3,7 Md€ par rapport au montant prévu dans la deuxième LFR. La prévision 2012 actualisée du PLF pour 2013 retenait une baisse des recettes fiscales nettes de 2,1 Md€, principalement : une baisse de 1,0 Md€ de l'impôt sur le revenu par rapport à la deuxième LFR pour 2012, pour tenir des déclarations désormais connues ; une baisse de 0,5 Md€ de la taxe intérieure de consommation sur les produits énergétiques (TICPE) par rapport à la même deuxième LFR, afin de tenir compte d'une révision à la baisse des hypothèses de consommation des carburants, qui se traduit dans les recouvrements à fin octobre, ainsi que de l'impact de la baisse temporaire de 3 centimes par litre sur les carburants décidée le 28 août dernier (- 0,3 Md€) ; une révision à la hausse du coût des dégrèvements d'impôts locaux (1,1 Md€), dont 0,4 Md€ s'expliquent par des restitutions d'excédent de cotisation sur la valeur ajoutée des entreprises (CVAE) plus élevées qu'anticipées (cette révision est neutre pour le solde budgétaire de l'État puisque les restitutions de CVAE sont également inscrites en recettes du compte d'avances de fiscalité aux collectivités territoriales) ; une révision à la hausse du rendement de divers impôts, compte tenu des recouvrements constatés (+ 0,5 Md€) : droits de donation et autres impôts directs par voie d'émission de rôle notamment. En outre, la prévision de recettes non fiscales pour 2012 avait été revue à la baisse de 1,4 Md€. Cette réévaluation était néanmoins neutre pour le solde budgétaire de l'État en comptabilit nationale. Elle résultait en effet principalement des modalités de versement de dividendes d'entreprises non financières en 2012 sous forme de titres à hauteur de 1,4 Md€. Ainsi, en comptabilit nationale, l'accroissement des participations de l'État à due concurrence de la perte de recettes non fiscales assure cette neutralité. Dans le cadre du présent PLFR, la prévision actualisée de recettes pour 2012 du PLF pour 2013 est inchangée à l'exception du rendement de la TICPE revu à la baisse de 0,2 Md€ supplémentaire, compte tenu des consommations effectivement constatées.

B. Le solde budgétaire et le déficit public

Hors opération Dexia, le déficit de l'État pour 2012 est évalué à 83,6 Md€, en ligne avec le révisé 2012 associé au PLF pour 2013 (soit une dégradation de 2,4 Md€ par rapport à la prévision de la deuxième LFR pour 2012). La prévision de déficit public 2012 du révisé du PLF pour 213 est maintenu à 4,5 %, dans l'attente du traitement de l'opération Dexia en comptabilit nationale. La décision d'Eurostat sur le traitement en comptabilit nationale de cette opération de recapitalisation et sur son année de rattachement n'est en effet pas connue. Par rapport au révisé 2012, la prévision de solde public du présent PLFR intègre les éléments suivants : - baisse supplémentaire de la charge de la dette de 0,3 Md€ ; - augmentation de 0,1 Md€ des prélèvements sur recettes au profit des collectivités territoriales situées hors norme de dépense ; - baisse de 0,2 Md€ du rendement de la TICPE. Par rapport à la deuxième LFR pour 2012, hors opération Dexia, l'évaluation révisée pour 2012 intègre les éléments suivants : - une révision à la baisse des dépenses de 0,9 Md€, due pour 1 Md€ à une révision à la baisse de la charge de la dette de l'État, suite à la baisse des taux courts depuis la dernière prévision et pour + 0,1 Md€ à la révision à la hausse des prélèvements sur recettes au profit des collectivités territoriales hors norme de dépense ; - une révision à la baisse des recettes fiscales de 2,3 Md€ et une baisse des recettes non fiscales pour 1,4 Md€, neutre en comptabilit nationale (cf. supra) ; - une révision à la hausse des comptes spéciaux de 0,4 Md€ pour tenir compte de la hausse des restitutions d'acomptes de cotisation sur la valeur ajoutée des entreprises sur le solde du compte d'avances aux collectivités territoriales.

III. Mesures fiscales

Le présent PLFR constitue une étape essentielle dans le plan global voulu par le Gouvernement de renforcement de la lutte contre la fraude et les optimisations fiscales. À l'heure où des efforts sont demandés à tous, le fait que certains contribuables puissent se soustraire à la contribution commune par la fraude ou par des manœuvres abusives ne serait pas acceptable pour nos concitoyens. Les mesures proposées dans le projet de loi complètent les mesures anti-abus adoptées lors du deuxième PLFR pour 2012 par des mesures sanctionnant les fraudes les plus graves concernant les impôts des ménages et des mesures procédurales concernant surtout l'imposition des entreprises.

Les mesures proposées visent d'abord à contraindre les contribuables faisant l'objet d'un contrôle à plus de transparence vis-à-vis de l'administration. Concernant les particuliers, cela conduira notamment, pour un contribuable qui refusera de révéler l'origine de sommes non déclarées placées à l'étranger, à voir celles-ci présumées provenir d'une donation et taxées à ce titre au taux de 60 % (soit le taux applicable pour les donations classiques entre non parents). L'obligation de justifier les encaissements sur ses comptes sera également rendue plus opportune et concernera également tous les encaissements dépassant 200 000 € par an les revenus déclarés, et pas seulement ceux dépassant le double des revenus déclarés, ce qui était évidemment plus favorable à des contribuables très aisés. Enfin, l'administration pourra plus facilement accéder à des comptes non déclarés des contribuables, ce qui permettra une approche ciblée des éventuels contrôles ultérieurs.

Concernant les entreprises, celles qui tiennent leur comptabilité au moyen de systèmes informatisés devront la présenter sous cette forme lors d'un contrôle à compter de 2014. Il s'agit également de renforcer les moyens de lutte contre la fraude. La procédure de flagrance fiscale et la police fiscale (procédure judiciaire d'enquête fiscale) sont renforcées. L'administration voit ses pouvoirs adaptés aux avancées technologiques, notamment l'informatique en réseau et les serveurs distants. La lutte contre la fraude TVA sur la vente de véhicules d'occasion sera renforcée, compte tenu de la forte hausse constatée récemment de ce type de délinquance. Ce renforcement sera similaire à celui retenu pour la lutte contre les carrousels de TVA et visera à rendre solidalement redevable de la TVA tout membre de la chaîne d'intermédiaires qui savait ou ne pouvait ignorer qu'il participait à un montage frauduleux. La fraude particulière qui frappe le commerce du tabac sera particulièrement visée, afin de sécuriser le monopole de la distribution de tabac et les recettes fiscales et de protéger la santé publique. Ce renforcement sera positif pour le réseau de distribution, qui bénéficiera également du relèvement de 0,1 point du taux de remise des buralistes, prévu dans le collectif. À l'instar des dispositifs existant dans plusieurs pays voisins, est mise en place une traçabilité des produits du tabac, permettant d'identifier et de mieux lutter contre les réseaux de contrefaçon et de contrebande. Les moyens des douanes seront également renforcés pour permettre la réalisation d'opérations sous identité cachée et mettre à jour les achats sur internet. Enfin, les sanctions à l'égard des commerces vendant illégalement du tabac seront renforcées, en portant de 8 jours à 3 mois le délai maximal de fermeture administrative.

A la lutte contre la fraude, le projet de loi ajoute des dispositions prévoyant de limiter la possibilité pour les contribuables de mettre en place des stratégies d'optimisation fiscale détournant l'esprit de la loi. Les dispositifs proposés permettent de combattre les montages d'optimisation fiscale des personnes physiques en matière patrimoniale, dans le cadre des cessions temporaires d'usufruit et des opérations d'apport cession ou de donation cession. Diverses dispositions fiscales prévoient de assurer la mise en conformité de notre droit avec les règles communautaires et à proposer divers ajustements techniques. Le présent texte prévoit également de mettre en conformité avec le droit communautaire diverses dispositions fiscales en matière de taxe sur la valeur ajoutée (TVA) et de taxe spéciale sur les conventions d'assurance (TSCA). Les modifications proposées auront notamment pour effet de clarifier et simplifier les règles de facturation en matière de TVA et d'offrir aux entreprises une meilleure sécurité juridique dans le cadre de leurs échanges commerciaux. Afin d'assurer la conformité de notre droit fiscal avec la jurisprudence de la Cour de justice de l'Union européenne (CJUE), il est également proposé que l'imposition des plus-values latentes en report ou en sursis puisse être, sur option, étalée sur 5 ans en cas de transfert du siège et d'actifs d'une entreprise vers un autre État européen, afin de mettre en conformité notre droit avec la jurisprudence de la CJUE.

Diverses mesures techniques complètent le projet de loi. Il s'agit notamment d'aménager les règles applicables en cas de contentieux fiscal fondé sur la non-conformité de la règle de droit appliquée à une règle de droit supérieure. D'autre part, prenant acte des imperfections techniques du dispositif mis en place par le précédent Gouvernement qui rendraient impossible sa mise en œuvre en l'état à l'horizon prévu en 2013, le présent texte vise également à apporter des précisions aux dispositifs de collecte et de contrôle de la taxe poids lourds alsacienne (TPLA) et de la taxe poids lourds nationale (TPLN). Enfin, le Gouvernement demande au Parlement une habilitation à légiférer par ordonnance dans les conditions prévues à l'article 38 de la Constitution afin de proposer des mesures progressives et adaptées permettant d'assurer l'application, à compter du 1er janvier 2014, des dispositions du code général des impôts et du code des douanes à Mayotte, devenu un département à compter du 31 mars 2011.

IV. Autres mesures

L'article 30 du présent projet de loi réforme le dispositif des garanties sur les crédits à l'exportation. Dans le cadre du Pacte national pour la croissance, la compétitivité et l'emploi, présenté le 6 novembre par le Premier ministre, il a été annoncé (décision n° 15) une réforme des dispositifs de financement export, destinée à améliorer les conquêtes de nos entreprises à l'étranger et l'attractivité de notre pays. Les articles 28 et 31 autorisent le ministre de l'Économie à accorder la garantie de l'État respectivement à l'Unedic et à la société Banque PSA Finance. L'article 29 modifie le régime de la garantie de l'État accordée à Dexia en 2011.