Budget de la Sécu 2017

I. La reprise de l'économie française est à l'œuvre

A. Retour sur 2012-2016

Après trois années de croissance faible entre 2012 et 2014, l'économie française connaît une dynamique de reprise depuis fin 2014. La croissance a atteint +1,3 % en 2015 après +0,5 % en moyenne entre 2012 et 2014. Cette reprise s'explique notamment par les mesures de politique économique en faveur de l'emploi et de la compétitivité mises en œuvre depuis quatre ans. Les réformes structurelles et les mesures de baisse du coût du travail et de la fiscalité ont un effet soutenu et continueront de soutenir le potentiel de croissance et la compétitivité de l'économie. L'activité sera également soutenue par le redressement de l'investissement des ménages en construction (après avoir baissé de façon quasi continue depuis mi-2013, il a amorcé un redressement fin 2015) et par la baisse des prix du pétrole depuis l'été 2014 qui réduit la facture énergétique des ménages et des entreprises.

B. La prévision pour 2017 confirme la reprise économique

La reprise se confirmerait en 2016 et en 2017 avec une croissance de +1,5 % sur chacune des deux années, soutenue par la demande intérieure. Ce scénario de croissance est identique au Programme de stabilité. L'activité resterait toutefois pénalisée par la détérioration de l'environnement international en 2016 (en lien notamment avec les incertitudes liées à la procédure de sortie du Royaume-Uni de l'Union européenne) mais celui-ci serait en revanche plus porteur en 2017 notamment grâce au rebond des économies émergentes et au rebond américain. Ainsi, si la demande mondiale adressée à la France décélérerait à +2,7 % en 2016 (après +3,9 % en 2015), elle accélérerait ensuite à +3,6 % en 2017. Après trois années d'accélulation et un très fort dynamisme en 2015 de la dépréciation notable du change et des mesures de soutien à la compétitivité notamment, le commerce extérieur serait moins porteur mais resterait soutenu par les mesures de baisse du coût du travail ainsi que par la reprise progressive de la demande extérieure. De son côté, la demande intérieure resterait vigoureuse, sous l'impulsion notamment de la demande des ménages. La consommation des ménages resterait dynamique compte tenu de la progression de l'emploi marchand grâce à la reprise de l'activité et sous l'effet des mesures de politique économique (CICE, Pacte de responsabilité et de solidarité, prime à l'embauche dans les PME), mais également de la progression des revenus de la propriété. La politique de modération fiscale œuvre depuis 2014 et les mesures de baisse de l'impôt sur le revenu soutiendraient également le pouvoir d'achat des ménages. Au total, après un très net redressement amorcé en 2013, le pouvoir d'achat progresserait encore vivement en 2016 (+1,9 %) et 2017 (+1,5 %). L'investissement des ménages dans la construction (+0,4 % en 2016 puis +2,6 % en 2017 après -0,8 % en 2015) serait un facteur d'accélération progressive de l'activité. Il serait en particulier soutenu par l'élargissement du prêt à taux zéro. Du côté des entreprises, l'investissement hors construction (+4,9 % en 2016 et +4,5 % en 2017 après +3,7 % en 2015) a progressé depuis 2012 et resterait à un niveau élevé en 2017 sous l'effet des mesures de politique économique et de la restauration des marges des entreprises (32,0 % en 2016 et 2017 après 31,4 % en 2015). Compte tenu de la poursuite de la baisse du prix du pétrole en début d'année, l'inflation – qui s'inscrit dans une baisse continue depuis 2012 – serait quasi nulle en 2016 (+0,1 %) et se redresserait progressivement en 2017 (+0,8 %). Enfin, l'emploi marchand serait tiré à la hausse par la reprise de l'activité et bénéficierait des politiques actives en faveur de l'emploi : la dynamique de créations d'emplois observée en 2015 s'est confirmée sur les premiers trimestres de l'année 2016 et devrait légèrement accélérer aux trimestres suivants. Au final, près de 120 000 emplois pourraient être créés en moyenne annuelle en 2016, soit la plus forte hausse observée depuis 2007. En 2017, l'évolution de l'emploi salarié marchand accélérerait par rapport à 2016 (+160 000 postes en moyenne annuelle). Le CICE et le Pacte de responsabilité et de solidarité participeraient significativement à cette progression marquée de l'emploi. La mise en place de la prime à l'embauche dans les PME permettrait quant elle de créer 35 000 emplois en moyenne annuelle en 2016 et 60 000 de plus en 2017. Par ailleurs, grâce notamment aux contrats annoncés pour le second semestre, l'emploi dans le secteur non marchand continuerait de progresser en 2016 avant de se stabiliser en 2017.

II. La politique budgétaire et fiscale du quinquennat

A. 2012-2017 : les finances publiques remises en ordre

1. Le déficit public a baissé sans interruption pendant 5 ans et sera inférieur à la barre de 3 % du PIB en 2017

Les projets de lois de finances et de financement de la sécurité sociale pour 2017 confirment l'engagement d'un retour du déficit public sous le seuil des 3 % du PIB l'an prochain, conformément à l'objectif fixé dans la loi de programmation des finances publiques (LPFP) pour les années 2014 à 2019. Après 3,5 % en 2015, le déficit s'établirait à 3,3 % du PIB en 2016 puis 2,7 % du PIB en 2017. Cette trajectoire de réduction du déficit traduit les efforts réalisés depuis le début du quinquennat (le déficit public était de 5,2 % du PIB en 2011) et les résultats obtenus jusqu'à présent confirment la crédibilité de la politique budgétaire du Gouvernement. Ces résultats se traduisent sur les différents sous-secteurs, avec l'amélioration continue du solde de la sécurité sociale et du solde budgétaire de l'État (revenu -70,5 Md€ en 2015, soit le plus bas niveau depuis 2008), et l'excédent enregistré par les administrations publiques locales en 2015. En 2015, le déficit public s'est établi à 3,5 % (selon la dernière révision effectuée par l'INSEE en septembre 2016), grâce à un taux de progression de la dépense publique à un niveau historiquement bas (+0,8 % en valeur et hors crédit d'impôt). Les résultats obtenus en 2015 montrent que les efforts demandés aux Français portent leurs fruits. Pour la première fois depuis 2000, le déficit public s'est réduit en même temps que le taux de prélèvements obligatoires a baissé. Les économies réalisées ont permis non seulement de financer les baisses d'impôts mais aussi de poursuivre la réduction des déficits. Le déficit structurel s'est lui aussi établi à un niveau historiquement bas : en 2015, à 1,9 %, il est au plus bas depuis 2000. En 2016, la maîtrise de la dépense publique est poursuivie, avec une croissance de 1,4 % en valeur et hors crédits d'impôt, à un niveau nettement inférieur à la progression annuelle constatée sur les années 2002 à 2012 (+3,6 % par an). Ce rythme modéré de progression de la dépense est le résultat de la mise en œuvre des mesures d'économies prévues dès le Programme de stabilité d'avril 2014, confirmées dans les lois financières ultérieures, et renforcées par des mesures complémentaires annoncées successivement dans les Programmes de stabilité d'avril 2015 et d'avril 2016. En particulier, les dépenses de l'État hors dette et pensions ont été votées en loi de finances initiale pour 2016 en dessous du niveau prévu dans la LPFP pour 2014-2019 et l'objectif de dépenses pour 2016 (295,2 Md€ hors dette et pensions) sera respecté en gestion. De plus, des économies sur la charge de la dette sont constatées compte tenu de l'environnement de taux bas et d'une inflation moins dynamique qu'anticipée. Sur le champ social, l'Objectif national de dépenses d'assurance maladie (Ondam), voté à 185 Md€ en PLFSS pour 2016 (soit une progression de 1,8 % par rapport à la base 2015 révisée), sera respecté comme il l'a été chaque année depuis 2010. Concernant les collectivités territoriales, l'objectif d'évolution de la dépense locale (ODEDEL) affiché dans la programmation a été abaissé en 2016 à 1,2 % (1,6 % pour les dépenses de fonctionnement) en LFI pour 2016, afin de tenir compte des effets favorables sur la dépense d'un environnement de faible inflation. La contrainte pesant sur leurs ressources a dans le même temps été maintenue, avec la poursuite de la réduction des concours de l'État. Les données disponibles sur le premier semestre 2016 montrent que l'ODEDEL devrait être respecté. En 2017, le taux de croissance de la dépense publique hors crédits d'impôt resterait modéré à 1,6 %. Le rythme de progression serait légèrement plus dynamique qu'en 2016, dans un contexte de redémarrage progressif de l'inflation, et suite aux choix, annoncés dans le DOFP, de dégager des moyens supplémentaires sur le budget de l'État en faveur des secteurs prioritaires (éducation, sécurité et emploi ; voir encadré sur les mesures complémentaires prises depuis le Programme de stabilité). La progression de la dépense resterait contenue avec la poursuite du plan d'économies mettant à contribution l'ensemble des administrations publiques. Au total, l'amélioration attendue des finances publiques serait essentiellement structurelle : dans un contexte où la croissance sur 2016-2017 serait en ligne avec la croissance potentielle, le solde structurel, qui a retrouvé en 2015 son niveau de 2000, serait ramené de -1,9 % en 2015 à -1,6 % en 2016 puis -1,1 % en 2017 (respectivement -1,7 % puis -1,3 % en 2016 et 2017 avec les hypothèses de croissance potentielle de la LPFP), soit un niveau plus favorable que dans la trajectoire de solde structurel de la loi de programmation des finances publiques (objectif de 1,8 % en 2016 et 1,3 % en 2017).

2. La dette publique est enfin sous contrôle

Le ratio d'endettement des administrations publiques est enfin stabilisé et commencerait sa baisse dès 2016. La progression de la dette publique a été contenue depuis 2012 à la faveur du redressement des comptes publics. Le ratio d'endettement atteindrait 96,1 % du PIB en 2016 et 96,0 % en 2017, après 96,2 % en 2015. Cette maîtrise de la dette publique contraste avec la trajectoire de fort accroissement qui prévalait depuis une décennie : après avoir progressé de 25 points de PIB entre 2007 et 2012, la dynamique de la dette a dans un premier temps été freinée entre 2012 et 2015, puis diminuerait à compter de cette année. La dette de la sécurité sociale est particulièrement maîtrisée, avec une baisse en valeur initiée en 2015 et qui se poursuivra en 2016 et 2017.

B. Le volet fiscal : des réformes pour un système fiscal plus juste et plus efficace au service de la croissance

1. La fiscalité des ménages : un impôt sur le revenu plus juste et un système socio-fiscal plus redistributif

Depuis 2012, les réformes de la fiscalité des ménages contribuent à la lutte contre les inégalités. Afin de préserver la soutenabilité de nos comptes et face à la situation très dégradée des finances publiques mi-2012, les hausses de prélèvements se sont imposées comme la seule modalité efficace à court terme de rétablissement des comptes. L'ensemble des Français a contribué aux efforts d'assainissement des finances publiques. La plus grande partie des hausses de prélèvements ont toutefois été ciblées sur les ménages aux revenus les plus élevés, afin de demander plus à ceux qui pouvaient contribuer ainsi. Ainsi, le barème progressif de l'impôt de solidarité sur la fortune a été rétabli et le Gouvernement est revenu sur l'allègement instauré en 2011 ; le Gouvernement est également revenu sur les allègements de droits de succession. La progressivité de l'impôt sur le revenu a été accrue, avec la création d'une tranche supplémentaire de 45 % au-delà de 150 000 € de revenu par part, la baisse du plafond du quotient familial pour les ménages les plus aisés et l'imposition au barème de l'impôt sur le revenu des revenus du capital, au même titre que ceux du travail. Une fois la démarche de maîtrise de la dépense initiée dans la durée, le Gouvernement s'est efforcé de rendre aux Français une partie des efforts qui leur avait été demandée, en commençant par les contribuables aux revenus les plus modestes. Les baisses cumulées d'impôt sur le revenu initiées depuis 2014 s'élèveront ainsi à 6 Md€ en 2017. Par ailleurs, tout en redressant les comptes publics, le Gouvernement a recouru à des moyens budgétaires pour lutter contre les inégalités, en mobilisant des dépenses nouvelles en faveur des plus modestes : le plan pluriannuel de lutte contre la pauvreté a permis de revaloriser le revenu de solidarité active de 10 % sur 5 ans et l'allocation de soutien familial de 25 %, le complément familial a été majoré de 50 %. Par ailleurs, une revalorisation exceptionnelle du minimum vieillesse a eu lieu en 2014. Enfin, les dispositifs de prime pour l'emploi et de RSA activité ont été fusionnés pour créer la prime d'activité à compter du 1er janvier 2016. Ainsi, l'ensemble des mesures prises pendant ce quinquennat du point de vue de la fiscalité et des prestations sociales aura préservé le niveau de vie des ménages appartenant aux 6 premiers déciles de revenu. Les gains auront en outre été substantiels pour les 10 % les plus pauvres (+4,7 %). Un effort aura été demandé aux plus hauts revenus mais celui-ci n'aurait pesé sur leur niveau de vie que de manière mesurée (1,7 % pour le dernier décile). Effet des mesures du quinquennat sur le niveau de vie, décliné par catégorie de transferts et décile de niveau de vie Note de lecture : évaluation de l'effet sur le niveau de vie des ménages des mesures, touchant aux prélèvements et prestations décidées depuis mai 2012, en fonction du décile de niveau de vie. Entre 2012 et 2017, les ménages appartenant au premier décile de la distribution des revenus ont vu, en moyenne, augmenter leur niveau de vie de 4,7 %, par l'effet de ces mesures. Prises dans leur ensemble, ces mesures ont permis d'accroître la redistributivité du système socio-fiscal français, en soutenant les revenus des ménages les plus modestes et en augmentant la contribution des plus aisés. Cette plus grande redistributivité du système socio-fiscal se traduit par une baisse des inégalités de niveau de vie depuis le début du quinquennat et a permis de réduire le nombre de personnes vivant sous le seuil de pauvreté. Selon les estimations du dossier thématique du Rapport économique, social et financier annexé au présent projet de loi de finances, les mesures votées par le Gouvernement auraient ainsi accru la redistributivité du système socio-fiscal de 8,3 % au sens de l'indice de Gini au cours du quinquennat et réduit le nombre de personnes vivant sous le seuil de pauvreté de 360 000 personnes dont 160 000 enfants.

2. La fiscalité des entreprises : allègement pour l'emploi et la production en France

La mise en œuvre du Pacte de responsabilité et de solidarité et du CICE a permis de soutenir l'emploi et de restaurer la compétitivité des entreprises, atteinte par 10 ans d'érosion continue entre 2002 et 2012, comme le rappelait le rapport Gallois publié en 2012. Couplées au plan pour l'investissement et en faveur des TPE/PME ainsi qu'au plan emploi annoncé début 2016, ces mesures représenteront un montant de 36 Md€ en 2016 et 40 Md€ en 2017 en faveur des entreprises et de l'emploi. Le Pacte amplifie la baisse du coût du travail initiée par la mise en place du CICE. En 2017, les cotisations des employeurs et des travailleurs indépendants auront été allégées de 10 Md€ : - les cotisations que les employeurs versent aux URSSAF (hors cotisations d'assurance chômage) bénéficient d'une exonération complète au niveau du SMIC et les cotisations familiales pour les salaires allant jusqu'à 1,6 fois le SMIC ont été baissées de 1,8 point à partir de début 2015 (5 Md€ en 2017) ; - la baisse de 1,8 point sur les cotisations familiales employeurs a été étendue aux salaires compris entre 1,6 et 3,5 SMIC à partir du 1er avril 2016 (4 Md€ en 2017) ; - les travailleurs indépendants bénéficient depuis 2015 d'une réduction des cotisations familiales de 1 Md€, cette réduction sera renforcée en 2017 à hauteur de 0,15 Md€ pour les artisans. Une mesure spécifique en faveur des agriculteurs a par ailleurs été décidée en 2016. Par ailleurs, pour en augmenter les bénéfices sur l'emploi et l'investissement, le taux du CICE sera porté de 6 à 7 % sur les salaires versés en 2017, pour un coût supplémentaire de plus de 3 Md€ à compter de 2018. Le Pacte modernise et allège la fiscalité des entreprises. La contribution sociale de solidarité sur les sociétés (C3S) a été supprimée pour 280 000 entreprises. En 2015, une première étape est intervenue sous la forme d'un abattement d'un coût de 1 Md€ qui a permis à deux tiers des assujettis, des petites et moyennes entreprises, de ne plus payer cette contribution. En 2016, un deuxième abattement d'un coût global de 1 Md€ a été mis en place, exonérant ainsi 80 000 entreprises de taille intermédiaire. En 2017, seules les 20 000 plus grandes entreprises sont encore assujetties à cette contribution. La contribution exceptionnelle sur l'impôt sur les sociétés (IS) a également été supprimée en 2016, pour un coût de 3 Md€. Par ailleurs, le taux nominal de l'IS passera progressivement de 33 1/3 % actuellement à 28 % en 2020, avec une première étape dès 2017 pour les petites et moyennes entreprises (PME) pour un coût de 0,3 Md€. En complément, plusieurs mesures ont été mises en place afin de favoriser l'emploi dans les TPE et les PME, qui emploient 50 % des salariés en France. Par ailleurs, dans le cadre du plan de soutien à l'investissement et à l'activité, mis en place en 2015, et afin de soutenir l'investissement productif, la mesure de suramortissement des investissements, ouverte à tous les secteurs a été prolongée jusqu'en avril 2017 et étendue aux industries numériques. Ces mesures en faveur de la production et de l'emploi portent leurs fruits. Le CICE et le Pacte de responsabilité et de solidarité ont permis de restaurer les taux de marge des entreprises, qui ont désormais quasiment retrouvé son niveau historique d'avant-crise et l'économie a renoué avec les créations nettes d'emplois dans le secteur marchand. Les mesures d'élargissement d'assiette de l'imposition des bénéfices ont contribué à réduire les écarts d'imposition entre PME et grandes entreprises. La première de ces mesures a été la mise en place d'une limitation de la déductibilité des intérêts d'emprunt à 75 % pour éviter de trop avantager le financement des entreprises par l'endettement plutôt que par le recours aux fonds propres. La seconde a limité l'imputation des déficits sur un exercice à 1 M€ ou 50 % du bénéfice. La réorientation du Pacte de responsabilité en 2017 avec le choix de renforcer le CICE qui bénéficie à toutes les entreprises (la moitié de la créance bénéficie aux PME) plutôt que la suppression de la dernière tranche de C3S qui n'auraient concerné que les 20 000 plus grandes entreprises, et le choix de débuter la baisse du taux de l'impôt sur les sociétés par les PME permettra d'amplifier cette convergence.

3. Une priorité donnée à la lutte contre la fraude et l'optimisation fiscale

En 2015, la lutte contre la fraude fiscale a conduit à redresser 21,2 Md€ d'impôts et pénalités. C'est une augmentation de 10 % par rapport à 2014 (19,3 Md€), et 25 % de plus qu'avant 2012 (16 Md€). Le montant des sommes effectivement encaissées a progressé dans la même proportion, passant de 10,4 Md€ à 12,2 Md€ en un an. Cette hausse s'explique principalement par une meilleure connaissance des flux financiers internationaux, notamment grâce à la multiplication par deux depuis 2011 des échanges d'information avec les administrations partenaires, ce qui permet de vérifier la justification économique de ces flux. Lorsqu'ils ne servent qu'à déplacer la matière imposable vers des pays à fiscalité privilégiée, l'administration fiscale est en mesure de procéder à des redressements. Ainsi, en 2015, la lutte contre la fraude fiscale internationale a permis de rétablir 5 Md€ d'assiette au profit de la France. La France a été à l'initiative dans les travaux internationaux prévoyant de permettre d'imposer les bénéfices là où ils sont réalisés, que ce soit dans le cadre du G20 (avec le projet BEPS) ou de l'Union européenne pour faire émerger des solutions collectives. L'accès à l'information va encore s'améliorer avec l'échange désormais automatique des informations financières. Grâce à l'Accord signé à Berlin le 29 octobre 2014, 101 juridictions passeront à l'échange automatique d'informations financières (sur les particuliers) à compter du 1er janvier 2017 (55) ou du 1er janvier 2018 (46). Cet échange automatique vaut aussi pour les entreprises : 39 États sont partis à l'Accord signé à Paris le 27 janvier 2016. Un travail sur l'échange automatique sur les bénéficiaires effectifs des trusts est également en cours. Ces chantiers permettront d'améliorer la lutte contre la fraude. La seconde raison de ces progrès est liée à la mobilisation du Gouvernement et du Parlement pour apporter à l'administration fiscale les outils adaptés : 70 mesures ont été adoptées dans les textes financiers depuis la loi de finances rectificative pour 2012. Ces mesures ont ainsi permis l'accès de l'administration fiscale aux comptabilités numérisées, ce qui favorise les croisements d'information. Elles ont permis de renforcer l'action pénale, par exemple en allongeant les délais de prescription, et la lutte contre la fraude à la TVA : droit de communication non nominatif qui permet de lutter contre la fraude dans les ventes à distance, obligation pour 2018 de détenir un logiciel de caisse non permissif, mise en place de garanties contre des circuits de fraude classique (régime de la marge sur les véhicules d'occasion, lutte contre les sociétés fictives dans le bâtiment). De nouveaux progrès sont attendus, en améliorant encore le ciblage des contrôles par des procédures spécifiques adaptées : comme annoncé lors du Comité national de lutte contre la fraude de septembre 2016, le Gouvernement proposera en PLFR pour 2016 une nouvelle procédure de contrôle fiscal allégée. Ce contrôle sera moins intrusif tout en étant focalisé sur les risques réels. Pour les risques de fraude liés aux remboursements de crédits de TVA, un nouveau contrôle spécifique sera également mis en place. Pour les contribuables détenant des avoirs non déclarés à l'étranger et souhaitant régulariser leur situation, le Gouvernement a créé en juin 2013 le Service de traitement des déclarations rectificatives (STDR) au sein de la Direction générale des finances publiques (DGFiP). Les effectifs alloués au STDR ont été progressivement augmentés pour atteindre désormais plus de 200 agents. Au 31 août 2016 : - 46 972 contribuables ont demandé la régularisation de leur situation fiscale ; - 28,8 Md d'euros d'avoirs sont ainsi sortis de l'ombre ; - quelque 19 161 dossiers ont déjà été traités, permettant à l'État de recouvrer 6,3 Md€. Cette approche d'ensemble et les nouveaux moyens mis en œuvre devraient permettre de poursuivre l'amélioration des résultats de la lutte contre la fraude en 2017.

C. Le volet dépenses : un effort d'économies mené pendant 5 ans

1. Les dépenses de l'État auront baissé de près de 7 Md€ en valeur depuis 2013

Depuis le début de la législature, les efforts réalisés année après année ont conduit à une nette diminution de la dépense de l'État en valeur. La dépense totale de l'État (dépenses du budget général hors remboursements et dégrèvements, prélèvements sur recettes et taxes affectées plafonnées) est en effet passée de 395,2 Md€ en LFI pour 2013 (hors dépenses exceptionnelles) à 388,3 Md€ en PLF pour 2017 à périmètre constant, soit une baisse de 6,9 Md€. La dépense de l'État hors charge de la dette et pensions a été réduite de 303,2 Md€ en LFI pour 2013 à 298,6 Md€ en PLF pour 2017, soit une baisse de 4,6 Md€. Alors que la dépense totale de l'État a diminué sur le quinquennat, certaines missions prioritaires de l'État ont bénéficié d'un accroissement significatif de leurs moyens budgétaires. Les missions du budget général consacrées à l'éducation et la jeunesse ont ainsi vu leurs crédits progresser de plus de 5,5 Md€ sur la période, notamment sous l'effet des créations d'emplois et de la revalorisation des métiers dans l'éducation nationale, de la montée en charge du service civique, et de la priorité accordée à l'éducation artistique et culturelle. Le PLF pour 2017 achève ainsi la mise en œuvre de l'engagement du Président de la République de créer 60 000 postes dans l'enseignement sur le quinquennat. Par ailleurs, le gouvernement a mené des réformes pédagogiques majeures, dont notamment la réforme des rythmes scolaires, accompagnée par la pérennisation à compter de 2015 du fonds d'amorçage pour la réforme des rythmes scolaires. Les crédits consacrés à la sécurité des Français ont augmenté de plus de 3,6 Md€ sur la période, en raison notamment des nouvelles mesures décidées depuis 2015 afin de lutter contre le terrorisme et de garantir la capacité de nos forces armées à faire face dans la durée à leurs engagements opérationnels. Ces moyens supplémentaires se sont notamment traduits par le renforcement des effectifs en charge de la protection des Français. Le PLF pour 2017 prévoit ainsi la création de 2 286 emplois dans la police et la gendarmerie, 2 100 au sein du ministère de la Justice et 464 au sein du ministère de la Défense. En 2017, la loi de programmation militaire sera non seulement respectée, mais même dépassée. Les moyens consacrés à la politique de l'emploi progressent de 2,4 Md€ sur la période, principalement sous l'effet du plan d'urgence en faveur de l'emploi annoncé au début de l'année 2016. Ainsi, la prime à l'embauche dans les petites et moyennes entreprises instaurée en 2016 est prolongée dans le PLF pour 2017. Par ailleurs, le dispositif de la garantie jeunes, expérimenté à compter de 2013, sera généralisé dès 2017, ce qui permettra d'accueillir 150 000 jeunes. Enfin, un effort important est consenti en faveur de la formation et de l'apprentissage. Sur les autres dépenses des ministères, des économies ont été réalisées année après année sans remettre en cause le financement des priorités. Les efforts couvrent l'ensemble des champs de la dépense de l'État. Les dépenses de fonctionnement de l'État sont en baisse et cet effort sera amplifié en 2016 et 2017 grâce à la réforme de la politique immobilière de l'État et à la rénovation de la politique des achats (cf. infra). L'effort de rationalisation des interventions économiques a également permis une baisse entre 2013 et 2017 du fait notamment d'une meilleure efficacité des soutiens à l'agriculture, en lien avec la réforme de la politique agricole commune, ou de la rationalisation des interventions en soutien au développement économique. Des réformes ont enfin été menées sur les interventions sociales. En particulier, les réformes des aides personnalisées au logement ont permis d'assurer une plus grande équité de ces aides, grâce notamment à une meilleure prise en compte de la situation des bénéficiaires. En outre, l'uniformisation des règles d'indexation des prestations sociales a permis de simplifier et d'harmoniser leurs modalités de calcul, améliorant ainsi la lisibilité des prestations auprès des bénéficiaires. Cette réforme a permis de dégager 190 M€ d'économies en 2016. Le PLF pour 2017 poursuit cette démarche de modernisation des interventions de l'État en introduisant la dématérialisation de la propagande électorale pour les élections législatives et présidentielles (économie de 169 M€ en 2017 par rapport au coût prévisionnel). Les règles de cumul entre l'allocation spécifique de solidarité (ASS) et l'allocation adultes handicapés (AAH) sont par ailleurs clarifiées.

a) Une trajectoire de masse salariale marquée par une baisse des effectifs, déduction faite de l'effort exceptionnel engagé depuis 2015 en matière de sécurité

Le PLF pour 2017 complète le programme de création de postes dans les secteurs prioritaires de l'État. Afin d'assurer la sécurité des Français, le Gouvernement a décidé de mettre fin aux réductions d'effectifs de la Défense, ce qui conduit à une augmentation de 7 861 postes par rapport à l'annuaire 2017 de la LPM. Par ailleurs, 2 286 postes seront créés à l'Intérieur (police et gendarmerie nationales) et 2 100 à la Justice. Ces créations permettent d'achever les recrutements au titre des deux plans de lutte contre le terrorisme (PLAT) annoncés en 2015. Le Président de la République s'était engagé au début du quinquennat à créer 60 000 postes dans l'éducation. Afin de tenir cet engagement, 11 662 postes seront créés en 2017 au sein de l'éducation nationale et 1 000 postes dans l'enseignement supérieur. Ces créations de postes traduisent la mise en œuvre de la loi du 8 juillet 2013 d'orientation et de programmation pour la refondation de l'école de la République, et permettent de couvrir les besoins liés à l'augmentation des effectifs d'élèves, de poursuivre l'amélioration de la formation initiale et continue des enseignants et de mettre en œuvre la réforme de l'éducation prioritaire. Hors secteurs prioritaires, les réductions d'effectifs se poursuivent. Dans les autres ministères, 2 715 suppressions de postes (ETP) sont prévues en 2017, soit un taux d'effort moyen de 1,1 %. Le ministère de l'Économie et des finances est particulièrement concerné par les gains de productivité et les efforts de réorganisation interne, avec 1 540 suppressions de postes au total. Les ministères de l'Écologie et du logement, qui partagent le même réseau de services déconcentrés, contribueront à hauteur de 660 ETP, et les ministères sociaux à hauteur de 230 ETP. De même, le ministère de l'Intérieur (hors police et gendarmerie nationales) s'attachera à effectuer des gains de productivité au sein de ses services déconcentrés, et son effort de réduction d'effectifs en 2017 s'élèvera à 540 ETP.

b) Les réformes se poursuivent sur les dépenses d'intervention

Tout au long du quinennat, de nombreuses mesures de clarification et d'uniformisation ont permis de moderniser les interventions sociales tout en modérant la progression de leur coût, notamment à travers la réforme de la prime d'apprentissage, les réformes successives des aides personnalisées au logement et l'uniformisation des règles d'indexation des prestations sociales. En LFI pour 2014, la suppression de la prime d'apprentissage et la création d'une nouvelle prime pour les entreprises de moins de dix salariés a permis de dégager plus de 500 M€ d'économies sur le budget de l'État. Sur les aides personnalisées au logement, sur la base d'un rapport parlementaire, la loi de finances pour 2016 a permis d'adopter quatre mesures qui s'inscrivent dans une démarche de simplification et d'équité. Il s'agit ainsi de pérenniser la plus importante aide sociale en France, dont le volume est en augmentation régulière, en la rendant plus pertinente et plus juste socialement. Avec ces évolutions, le gouvernement entend lutter contre les loyers élevés (dégressivité de l'aide pour les niveaux de loyer excessifs) et pérenniser les aides pour les personnes les plus en difficultés en modulant ou en supprimant les aides pour une minorité d'allocataires, dont le niveau de revenus ou la situation patrimoniale rend moins nécessaire le recours à la solidarité nationale (prise en compte du patrimoine dans les ressources servant au calcul des aides ; suppression du droit à l'aide personnalisée au logement des ménages rattachés à un foyer fiscal redevable de l'ISF). Enfin, la refonte des modalités de revalorisation des prestations de sécurité sociale, des minima sociaux et des allocations du régime de solidarité du chômage a permis à la fois de rendre plus lisibles les échéances annuelles de revalorisation, de simplifier et d'harmoniser les règles de calcul et de mettre en place une règle de bouclier garantissant le maintien des montants en cas d'inflation négative. Cette réforme a permis de dégager 190 M€ d'économies en 2016. Le PLF pour 2017 poursuit cette démarche de modernisation des interventions de l'État en introduisant la dématérialisation de la propagande électorale pour les élections législatives et présidentielles (économie de 169 M€ en 2017 par rapport au coût prévisionnel). Les règles de cumul entre l'allocation spécifique de solidarité (ASS) et l'allocation adultes handicapés (AAH) sont par ailleurs clarifiées.

c) Des économies sur les autres dépenses de l'État (fonctionnement, investissement)

La rationalisation des dépenses de fonctionnement des ministères se poursuivra en 2017, notamment à travers la réforme de la politique immobilière de l'État (PIE) annoncée en janvier 2016. Ses principales mesures seront pleinement opérationnelles dès 2017. Il s'agit de renforcer les acteurs en charge de cette politique, l'État propriétaire en particulier, de réaffirmer le caractère transversal et interministériel de la PIE (avec une gouvernance renouvelée), et d'étendre le périmètre du compte d'affectation spéciale Gestion du patrimoine immobilier de l'État à partir de 2017. Le renforcement de la fonction achats augmentera sa contribution à l'effort d'économies. La création de la Direction des achats de l'État (DAE) en 2016 poursuit les objectifs suivants : 1 Amplifier les économies sur les achats réalisés chaque année en les faisant passer de 500 à 700 M€ par an, sur un périmètre de dépenses annuelles de l'État et de ses opérateurs représentant environ 28 Md€ (hors défense et sécurité) ; 2 Améliorer la politique d'achat de l'État et les compétences des acheteurs publics, en s'appuyant sur une gouvernance modifiée (conférence des achats de l'État regroupant l'ensemble des ministères, et comité des achats des établissements publics de l'État). Les objectifs d'économies pour 2017 sont fixés à 650 M€ (375 M€ pour l'État, et 275 M€ pour les opérateurs).

d) Les agences contribuent également à l'effort de redressement : subventions pour charges de service public et taxes affectées

De nombreux opérateurs de l'État et organismes chargés de missions de service public sont financés par des impositions de toute nature qui leur ont été directement affectées. Afin d'assurer l'adéquation de ces ressources avec les besoins liés à leurs missions de service public ainsi que leur participation à l'effort de redressement des finances publiques, la loi de finances pour 2012 a introduit pour la première fois un mécanisme de plafonnement de ces taxes. L'extension du champ des taxes affectées plafonnées ainsi que la modulation à la baisse de ces plafonds conformément à la loi de programmation des finances publiques 2014-2019 permet d'associer les opérateurs bénéficiaires de ces ressources à l'effort de redressement des finances publiques. Depuis 2012, le Gouvernement a étendu le périmètre des taxes affectées plafonnées, passant de 3,0 Md€ en LFI pour 2012 à 9,2 Md€ dans le présent projet de loi finances. Le projet de loi de finances pour 2017 poursuit le mouvement engagé depuis 2012 : - d'une part, en diminuant, en net, de 11 M€ la somme des plafonds des taxes affectées à périmètre constant par rapport à celui de la LFI pour 2016 ; - d'autre part, en intégrant dans le champ du plafonnement sept nouvelles taxes affectées : trois taxes affectées à l'Agence nationale de sécurité sanitaire de l'alimentation, de l'environnement et du travail (ANSES), les deux taxes affectées aux établissements publics fonciers de Guyane et de Mayotte, la part de la taxe sur services fournis par les opérateurs de communications électroniques affectée à France Télévisions ainsi que la taxe sur les bureaux affectée au Fonds national d'aide au logement (FNAL). Ces nouvelles taxes permettent d'augmenter le périmètre des taxes plafonnées de 300 M€. Le projet de loi de finances prévoit par ailleurs un prélèvement de la trésorerie du Fonds de prévention des risques naturels majeurs pour 70 M€, de la Caisse de garantie du logement locatif social pour 50 M€, du Centre national du cinéma et de l'image animée pour 30 M€, et de l'établissement public de sécurité ferroviaire pour 25 M€. Enfin, le prélèvement sur le fond de roulement des agences de l'eau adopté en LFI pour 2015 se poursuit, pour un montant total de 175 M€.

2. Dans un contexte d'achèvement de la réforme territoriale, les collectivités territoriales restent associées à l'effort de redressement des comptes publics

Depuis 2015, les administrations publiques locales sont pleinement associées à l'effort de redressement des comptes publics. Ainsi, la baisse des concours financiers de l'État aux collectivités territoriales, de 3,5 Md€ en 2015 et de 3,3 Md€ en 2016, se poursuit en PLF pour 2017 avec une nouvelle diminution de 2,8 Md€ par rapport à la LFI pour 2016. Comme annoncé par le Président de la République le 2 juin 2016, l'effort demandé en 2017 aux communes et aux intercommunalités au titre de la contribution au redressement des finances publiques sera diminué de moitié par rapport à ce qui était initialement inscrit en loi de programmation. Cette diminution des concours financiers de l'État ne représente que 1,3 % de leurs recettes totales et 1,4 % des recettes réelles de fonctionnement des collectivités en 2015. Elle demeure donc soutenable. Sur la période 2015-2017, les concours financiers aux collectivités auront ainsi baissé de 9,6 Md€. Dans l'ensemble, le dynamisme spontané de la fiscalité locale, directe ou indirecte, en particulier pour les départements et les régions, a plus que compensé cette baisse et permis une hausse des ressources des collectivités locales. Surtout, la progression des montants alloués aux dispositifs de péréquation a permis de rendre l'effort soutenable pour les collectivités les plus défavorisées. Par ailleurs, en 2015, les collectivités ont réalisé un effort de maîtrise significatif de leurs dépenses de fonctionnement, qui leur a permis de reconstituer leurs capacités d'autofinancement, et donc leur capacité à investir. Comme en 2015 et en 2016, afin d'accompagner les collectivités les plus fragiles dans cet effort, et pour accompagner la reprise de l'investissement public lo