Transformation de la fonction publique

Renforcement des instances de dialogue social et des comités sociaux

Le texte instaure une formation spécialisée en matière de santé, de sécurité et de conditions de travail au sein des comités sociaux. Cette formation devient obligatoire à partir d'un certain seuil d'effectifs : 300 agents pour la fonction publique territoriale, et un seuil fixé par règlement pour l'État et la hospitalière. En dessous de ce seuil, elle reste facultative en cas de risques particuliers. La formation exerce les attributions du comité social en matière de prévention et de protection, sauf pour les projets de réorganisation de services où ces questions sont traitées directement en comité.

Concernant la composition et le fonctionnement des comités, le texte pose le principe d'unicité entre les représentants du personnel et certains membres de la formation spécialisée. Il réaffirme le principe d'élection des représentants du personnel au sein des comités techniques, tout en prévoyant des dérogations possibles par voie règlementaire. L'article encadre également le fonctionnement non paritaire et le congé de formation pour les membres de la formation spécialisée.

Les commissions administratives paritaires (CAP) font l'objet d'un recentrage substantiel de leurs attributions. Dans la fonction publique d'État, leur architecture est harmonisée en catégories (et non plus par corps), avec la possibilité de créer des commissions par grands univers au sein d'une même catégorie. Les groupes hiérarchiques sont supprimés dans la fonction publique territoriale et hospitalière, permettant aux fonctionnaires d'une même catégorie de voter sans distinction de corps ni de grade sur les situations individuelles, y compris disciplinaires. Des CAP uniques peuvent être créées pour plusieurs catégories en cas d'insuffisance d'effectifs.

Par ailleurs, l'avis préalable des CAP est supprimé sur les questions de mutations et mobilités dans l'État, ainsi que sur l'avancement et la promotion dans les trois versants. En contrepartie, les agents peuvent se faire accompagner par un représentant syndical pour les recours administratifs contre des décisions individuelles défavorables. Des lignes directrices de gestion, établies après avis du comité social, doivent garantir la transparence sur les orientations de mobilité, promotion et valorisation des parcours professionnels.

Nouvelles marges de manœuvre pour le recrutement

Le titre II du projet de loi développe les leviers managériaux pour une action publique plus efficace. Le recrutement par contrat est professionnalisé pour garantir l'égal accès aux emplois publics, conformément aux droits de l'homme et du citoyen. Une nouvelle possibilité de recrutement par contrat à durée indéterminée est créée pour les emplois permanents, favorisant ainsi la fidélisation de profils compétents.

La possibilité de nommer des personnes n'ayant pas la qualité de fonctionnaire aux emplois de direction est élargie, tant pour l'État que pour les collectivités territoriales et les établissements hospitaliers. Cela prévoit de diversifier les viviers de recrutement en attirant des profils du secteur privé porteurs d'expérience nouvelles.

Un nouveau type de contrat, le contrat de projet, est créé pour mobiliser des profils divers sur des durées limitées (d'un an à six ans maximum). Il s'applique à toutes les catégories hiérarchiques et prend fin soit par l'accomplissement du projet, soit par son terme ou son annulation anticipée. Une indemnité spécifique est prévue en cas de rupture anticipée.

Dans la fonction publique d'État, le recours aux agents contractuels est significativement élargi : ils peuvent désormais être recrutés sur tous les emplois, et non plus seulement de catégorie A, lorsque la nature des fonctions ou les besoins le justifient. De même, le recrutement direct en contrat à durée indéterminée est autorisé pour les emplois permanents. Ces mesures s'appliquent également aux autorités administratives et publiques indépendantes, ainsi qu'aux établissements publics de l'État (sauf les établissements de recherche). Pour la fonction publique territoriale, le recours au contrat est étendu aux emplois de catégorie B, et aux communes de moins de 1 000 habitants pour l'ensemble de leurs emplois permanents, quelle que soit la quotité de travail. Les règles de recrutement sur les emplois à temps non complet sont uniformisées, avec suppression de la vacation pour ces postes. Les centres de gestion pourront également recruter et mettre à disposition des agents contractuels pour ces emplois à temps partiel.

Simplification des procédures de mutation et de promotion

La procédure de mutation des fonctionnaires de l'État est simplifiée par la suppression de la consultation préalable des CAP sur les décisions individuelles de mutation. Des lignes directrices de gestion, établies après avis du comité social, définiront les orientations générales en matière de mobilité, avec la possibilité d'instaurer des durées minimales et maximales d'occupation pour certains emplois.

Concernant la promotion, l'article 12 supprime la référence à la notation dans le statut général des fonctionnaires au profit de l'entretien professionnel pour apprécier la valeur professionnelle. Dans la fonction publique hospitalière, cette réforme s'applique dès 2021 pour la campagne d'évaluation 2020. La demande de révision du compte rendu d'entretien ne peut plus intervenir que sur demande de l'agent, dans la fonction publique territoriale.

L'article 13 précise les critères de détermination de la rémunération en soulignant l'importance de l'engagement professionnel et du mérite, aux côtés de la qualification et des fonctions exercées. Dans la hospitalière, il lie l'intéressement collectif à la qualité du service rendu, incluant les praticiens de santé. L'article 14 recentce le rôle des CAP sur la prévention, le traitement et l'accompagnement des situations individuelles complexes, en supprimant leur compétence consultative en matière de promotion de corps, cadres d'emplois et grade. Des lignes directrices de gestion concertées au sein du comité social viendront définir les orientations générales en matière de promotion, sans se substituer aux règles statutaires ni aux principes d'égalité et de non-discrimination.

Modernisation de l'échelle des sanctions

L'article 15 modernise et harmonise l'échelle des sanctions dans les trois versants. Une nouvelle sanction d'exclusion temporaire de fonctions pour une durée maximale de trois jours est introduite dans le premier groupe pour l'État et la hospitalière. Les durées des exclusions temporaires sont alignées aux deuxième et troisième groupes dans tous les verants. Dans la territoriale, la sanction de radiation du tableau d'avancement est introduite dans le deuxième groupe. Les modalités d'abaissement d'échelon et de rétrogradation sont précisées pour les deuxième et troisième groupes dans les trois fonctions publiques.

Renforcement du cadre déontologique

L'article 16 réforme le cadre déontologique applicable aux agents publics. La déclaration d'intérêts voit ses dispositions renvoyées à un décret en Conseil d'État pour faciliter sa gestion. Le contrôle déontologique est concentré sur les fonctions et emplois les plus sensibles, tout en responsabilisant les administrations. Les agents soumis au contrôle de la commission de déontologie de la fonction publique (CDFP) sont ceux occupant des emplois à haut niveau hiérarchique ou dont la nature des fonctions le justifie, ainsi que ceux créant ou reprenant une entreprise ou quittant définitivement ou temporairement le secteur public.

Pour les autres agents quittant le secteur public pour le privé, le contrôle déontologique de proximité via l'autorité hiérarchique est renforcé. Un mécanisme spécifique est créé pour les agents ayant exercé une activité dans le secteur privé les trois dernières années souhaitant accéder ou revenir dans la fonction publique, avec une saisine particulière de la CDFP pour les directeurs d'administration centrale et les dirigeants d'établissements publics.

De nouvelles sanctions sont prévues en cas de non-respect des réserves émises par la CDFP : l'administration ne pourra plus procéder au recrutement d'un agent contractuel pendant trois ans si les obligations n'ont pas été respectées.

Congés et protection sociale

L'article 17 habilite le Gouvernement à prendre par ordonnance des mesures dans un délai de douze mois (quinze mois pour la réforme de la protection sociale complémentaire et du fonctionnement des instances médicales). Ces mesures prévoient de redéfinir la participation des employeurs publics au financement des garanties de protection sociale complémentaire, à simplifier l'organisation des instances médicales et de la médecine agréée, ainsi qu'à rationaliser les moyens d'action. Elles concernent également la simplification des règles applicables aux congés et positions statutaires pour maladies, ainsi que l'extension des possibilités de recours au temps partiel thérapeutique et au reclassement suite à une altération de l'état de santé.

La réforme concerne également la clarification, l'harmonisation et la complétion des dispositions relatives au congé pour maternité, adoption, paternité et accueil de l'enfant, ainsi que au congé du proche aidant, en transposant les évolutions intervenues pour les salariés du code du travail et du régime général de sécurité sociale.

Harmonisation de la durée du travail

L'article 18 supprime les régimes dérogatoires à la durée légale du travail (1 607 heures) antérieurs à la loi de 2001 dans la fonction publique territoriale, hormis les régimes liés aux sujétions spécifiques (nuit, dimanche, jours fériés, travail pénible ou dangereux). Les collectivités concernées devront redéfinir, par délibération et dans le respect du dialogue social local, de nouveaux cycles de travail dans un délai d'un an à compter du renouvellement de chacune des assemblées délibérantes.

Renforcement de la qualité de la gestion des ressources humaines

L'article 19 prévoit de renforcer la qualité de la gestion des ressources humaines dans la fonction publique territoriale. Il permet la fusion volontaire de centres de gestion départementaux limitrophes pour créer des centres intercommunaux. Le Centre national de la fonction publique territoriale (CNFPT) doit remettre chaque année au Parlement un rapport sur l'utilisation de ses ressources au regard de ses missions.

Dans la fonction publique hospitalière, deux mesures de simplification sont prévues : la création de la notion d'emplois supérieurs hospitaliers au sein de l'article 4 de la loi de 1986, et le remplacement des arrêtés indiciaires par des décrets pour la modification des textes indiciaires.

Mobilité et transitions professionnelles

Le titre IV favorise la mobilité et accompagne les transitions professionnelles des agents.

L'article 21 garantit la portabilité des droits acquis au titre du compte personnel de formation (CPF) pour les agents publics, conformément à la loi pour la liberté de choisir son avenir professionnel. Il instaure la possibilité de conversions entre droits comptabilisés en euros et en heures pour les agents et salariés concernés par une mobilité entre les secteurs public et privé.

L'article 22 autorise le Gouvernement à prendre par ordonnance des mesures dans un délai de dix-huit mois pour organiser le rapprochement et modifier le financement des établissements de formation des agents, harmoniser la formation initiale et continue, notamment en matière d'encadrement, et renforcer la formation pour favoriser l'évolution professionnelle des agents les moins qualifiés, en situation de handicap ou exposés aux risques d'usure professionnelle.

L'article 23 tend à favoriser la mobilité des fonctionnaires de l'État vers les versants territorial et hospitalier en ramenant à la charge de l'employeur d'accueil le coût de la contribution patronale au compte d'affectation spéciale pour les pensions (CAS pensions), au taux que ce dernier supporterait en employant un fonctionnaire de son versant.

L'article 24 encadre la durée d'affectation des fonctionnaires de l'État placés en position d'activité en dehors de leur périmètre d'affectation d'origine. Au-delà d'une durée renouvelable fixée par décret, le fonctionnaire réintègre son administration d'origine, au besoin en surnombre provisoire. Cela prévoit de inciter les agents à sortir de leur champ professionnel initial et les employeurs à élargir leur vivier de recrutement.

L'article 25 crée la portabilité du contrat à durée indéterminée entre les trois versants de la fonction publique, renforçant ainsi le dispositif existant qui ne concernait qu'un seul versant. Un agent lié par un contrat à durée indéterminée dans un versant peut bénéficier directement d'un tel contrat s'il est recruté par un employeur public d'un autre versant, sous réserve que les stipulations du contrat ne soient pas conservées et que l'agent soit régi par les conditions d'emploi de son nouvel employeur.

L'article 26 instaure un mécanisme de rupture conventionnelle applicable aux fonctionnaires des trois versants, à titre expérimental pendant six ans à compter du 1er janvier 2020. Cette cessation définitive de fonctions entraine radiation des cadres et perte de la qualité de fonctionnaire, à l'exception des stagiaires, des fonctionnaires détachés sur contrat et ceux ayant droit à une pension à taux plein. Le fonctionnaire peut se faire assister par un conseiller désigné par une organisation syndicale. Un remboursement partiel de l'indemnité de rupture est prévu en cas de retour dans l'emploi public dans les trois années consécutives. Le régime d'auto-assurance chômage des agents publics civils est étendu aux cas de privation d'emploi résultant d'une rupture conventionnelle.

Le chapitre II du titre IV crée un dispositif global d'accompagnement des agents dont l'emploi est supprimé dans le cadre d'une restructuration. Ce dispositif comprend un accompagnement personnalisé dans l'élaboration d'un projet professionnel, ainsi qu'un congé de transition professionnelle pour accéder à des formations nécessaires à un nouveau métier. Dans la fonction publique de l'État, deux priorités de mutation sont créées pour favoriser le réemploi du fonctionnaire dans son périmètre ministériel ou sur son territoire de résidence. Une mise à disposition auprès d'organismes ou d'entreprises du secteur privé est également prévue pour une reconversion professionnelle, avec un remboursement partiel de la rémunération par l'organisme d'accueil.

Dans la fonction publique hospitalière, le fonctionnaire dont l'emploi est supprimé et non réaffecté sera affecté sur tout emploi vacant dans un établissement du département, avec possibilité de priorité de recrutement sur la région.

Enfin, l'article 28 détermine les conditions de détachement des fonctionnaires vers des organismes externes en cas d'externalisation de services. Le fonctionnaire conserve une rémunération au moins égale à celle perçue antérieurement, et les services effectués sont assimilés à des services effectifs pour préserver ses droits à promotion. À la fin du contrat, il peut opter soit pour sa radiation des cadres avec indemnité, soit pour sa réintégration de plein droit dans son administration d'origine.

Renforcement de l'égalité professionnelle

Le titre V prévoit de renforcer l'égalité professionnelle dans la fonction publique, notamment entre les femmes et les hommes, déclarée « Grande cause du quinquennat » en 2017.

L'article 29 impose aux employeurs publics l'élaboration, avant le 31 décembre 2020, d'un plan d'action relatif à l'égalité professionnelle entre les femmes et les hommes, d'une durée de trois ans renouvelable. Ce plan doit comporter des mesures relatives à la prévention et à la lutte contre les discriminations, aux rémunérations, à la promotion et à l'avancement de grade. Une pénalité financière ne pouvant excéder 1 % de la rémunération brute annuelle globale peut être infligée en cas d'absence d'élaboration dans le délai fixé. Le dispositif de signalement des violences sexuelles, du harcèlement et des agissements sexistes doit également être mis en place par les employeurs publics.

L'article 30 prévoit la possibilité, lorsque les emplois soumis au dispositif sont occupés par au moins 40 % de personnes de chaque sexe, de ne pas sanctionner un employeur en cas de non atteinte ponctuelle du taux de 40 % dans ses primo-nominations. Le nombre de nominations à partir duquel cette obligation est appréciée est abaissé de cinq à quatre. Sont également sortis du champ du dispositif les collectivités territoriales et les établissements publics de coopération intercommunale disposant de moins de trois emplois fonctionnels de direction. Enfin, dans les six mois suivant une fusion de collectivités ou d'établissements, la nomination d'un agent occupant déjà un emploi de direction dans l'une des entités fusionnées ne sera pas considérée comme une primo-nominations mais comme un renouvellement sur un même emploi.

L'article 31 fusionne les dispositions éparses régissant la représentation équilibrée des membres de jurys, afin de faciliter leur mise en œuvre. Il fixe également une périodicité maximale de quatre sessions de concours pour l'application du principe d'alternance à la présidence des jurys, entre les trois versants de la fonction publique, tout en harmonisant ce champ d'application.

L'article 32 prévoit que les agents publics en situation de grossesse ne subissent plus le jour de carence pour maladie, s'agissant des congés de maladie prescrits postérieurement à la déclaration de grossesse et jusqu'au congé pour maternité. Il prévoit également le maintien des primes et indemnités versées par les collectivités territoriales et leurs établissements publics durant les congés pour maternité, adoption, paternité et accueil de l'enfant, dans les mêmes proportions que le traitement.

L'article 33 prévoit, au bénéfice de tout agent public placé en congé parental ou en disponibilité de droit pour élever son enfant de moins de huit ans, une mesure de maintien des droits (le texte est incomplet dans l'extrait fourni).