Budget : loi de finances rectificative 2014

Article liminaire : Prévision de solde structurel et de solde effectif de l’ensemble des administrations publiques pour l'année 2014

La prévision de solde structurel et de solde effectif de l'ensemble des administrations publiques pour 2014 s'établit comme suit : prévision d'exécution 2014 solde structurel (1) -2,3, solde conjoncturel (2) -1,5, mesures exceptionnelles (3) -, solde effectif (1 + 2 + 3) -3,8. La prévision de solde structurel s'établit à 2,3 % du PIB, soit le plus bas niveau depuis 2011. La prévision de solde effectif s'établit à -3,8 % du PIB, identique à celle présentée dans le programme de stabilité. La croissance du PIB en volume est prévue à +1,0 % pour 2014. Le solde structurel passerait de 3,1 % du PIB en 2013 à 2,3 % du PIB en 2014. La dégradation par rapport à la prévision initiale s'explique principalement par l'effet base négatif de 2013 (4,3 % réalisé contre 4,1 % prévu lors du PLF pour 2014).

Première partie : Conditions générales de l'équilibre financier

Titre premier : Dispositions relatives aux ressources

Article 1er : Réduction exceptionnelle d'impôt sur le revenu en faveur des ménages modestes

I. – Les contribuables domiciliés en France au sens de l'article 4 B du code général des impôts bénéficient, au titre de l'imposition des revenus de l'année 2013, d'une réduction d'impôt sur le revenu lorsque le montant des revenus du foyer fiscal tel que défini au 1 du IV de l'article 1417 du même code est inférieur à 14 145 € pour la première part de quotient familial des personnes célibataires, veuves ou divorcées et 28 290 € pour les deux premières parts de quotient familial des personnes soumises à imposition commune. Ces limites sont majorées de 3 536 € pour chacune des demi-parts suivantes et de la moitié de cette somme pour chacun des quarts de part suivants.

II. – Le montant de la réduction d'impôt est égal à 350 € pour les contribuables célibataires, veufs ou divorcés et à 700 € pour les contribuables soumis à imposition commune. Par dérogation, pour les contribuants mentionnés au I dont le montant des revenus tel que défini au 1 du IV de l'article 1417 du code général des impôts excède 13 795 € pour la première part de quotient familial des contribuables célibataires, veufs ou divorcés et 27 590 € pour les deux premières parts de quotient familial des contribuables soumis à imposition commune, ces limites étant majorées de 3 536 € pour chacune des demi-parts suivantes et de la moitié de cette somme pour chacun des quarts de part suivants, le montant de cette réduction d'impôt est limité à la différence entre la limite de revenu applicable mentionnée au I et le montant de ces revenus.

III. – Les dispositions du 5 du I de l'article 197 du code général des impôts sont applicables. La réduction d'impôt n'est pas prise en compte pour l'application du plafonnement mentionné à l'article 200-0 A du code général des impôts.

Deuxième partie : Perspectives des finances publiques

I. Le déficit public poursuit sa réduction en 2014

Associé au projet de loi de financement rectificative de la sécurité sociale (PLFRSS), le projet de loi de finances rectificative (PLFR) contribue à sécuriser la trajectoire de rétablissement des comptes publics en mettant en œuvre immédiatement un ensemble de mesures d'économies complémentaires de 4 Md€, soit 0,2 point de produit intérieur brut (PIB). Les mesures proposées par le Gouvernement permettent d'apporter une première correction à la trajectoire de solde structurel afin de la rapprocher de celle prévue par la loi de programmation des finances publiques. Compte tenu d'un écart supérieur à 0,5 % du PIB entre la prévision et l'exécution du déficit structurel en 2013, la procédure dite de correction des écarts a été enclenchée. Aux termes de l'article 23 de la loi organique du 17 décembre 2012 relative à la programmation et à la gouvernance des finances publiques, le Gouvernement devra tenir compte de cet écart dans le cadre du projet de loi de finances pour 2015.

La prévision de déficit public est révisée à 3,8 % (contre 3,6 % en loi de finances initiale pour 2014), identique à celle présentée dans le programme de stabilité. La dégradation par rapport à la prévision initiale est expliquée principalement par l'effet base négatif de 2013 (4,3 % réalisé contre 4,1 % prévu lors du PLF pour 2014). La variation par rapport à 2013 reste toutefois inchangée. Les informations nouvelles intégrées dans la prévision de solde public se compensent globalement puisque celles qui tendent à dégrader le solde (principalement la révision à la baisse de 1 à 0,9 de l'élasticité des prélèvements obligatoires et la révision à la hausse du dynamisme de la dépense locale compte tenu des résultats constatés en 2013) sont compensées par les éléments nouveaux qui l'améliorent (notamment des dépenses de contentieux fiscaux moins importantes qu'initialement prévu et 4 Md€ d'économies proposées par le Gouvernement en gestion).

II. La mise en œuvre anticipée de certaines mesures du programme d'économies de 50 Md€

Le présent projet de loi, avec le PLFRSS qui sera déposé le 18 juin prochain, prévoit les mesures de report de revalorisation des prestations sociales, hors minima sociaux et petites retraites, annoncées lors de la présentation du programme de stabilité au mois d'avril dernier. L'économie totale attendue du fait de ces mesures est de l'ordre de 1,7 Md€. Le présent PLFR prévoit spécifiquement la mesure de report de revalorisation des aides au logement financées par l'État - aides personnalisées au logement (APL) et allocations de logement à caractère social (ALS). Les autres prestations en faveur du logement, financées par la sécurité sociale (allocations de logement familiales), font l'objet de dispositions dans le PLFRSS. Le programme d'économies annoncé par le Premier ministre doit être mis en œuvre à hauteur de 21 Md€ en 2015, de 16 Md€ en 2016 et de 13 Md€ en 2017. Il serait réparti à hauteur de : 18 Md€ sur l'État et ses agences ; 11 Md€ sur les collectivités territoriales ; 10 Md€ sur l'assurance-maladie ; 11 Md€ sur les autres organismes de protection sociale. À compter de 2015 et comme le prévoyait la loi de programmation des finances publiques adoptée à l'automne 2012, l'assainissement des finances publiques reposera uniquement sur des économies en dépense. Conformément à cette trajectoire, les prélèvements obligatoires, stabilisés dès 2014, baisseront sur la période 2015-2017.

III. Des économies supplémentaires sur l'ensemble du champ des administrations publiques, à hauteur de 4 Md€

Les mesures proposées par le Gouvernement pour entamer la résorption de l'écart dit important constaté en 2013 portent en totalité sur les dépenses publiques. Un premier ensemble de mesures s'élevant à 2,7 Md€ est porté par les deux projets de textes financiers. Concernant l'État, les économies supplémentaires par rapport à la loi de finances initiale pour 2014, contenues dans le PLFR, portent sur les dépenses hors charge de la dette et pensions et s'élèvent à 1,6 Md€. Concernant les administrations de sécurité sociale, les économies portent sur les prestations sociales et les dépenses de santé pour 1,1 Md € : l'absence temporaire de revalorisation des prestations sociales (logement et retraites) conduira à une économie de 0,3 Md€ dès 2014 ; toutefois, afin de préserver le pouvoir d'achat des personnes les plus modestes, la revalorisation exceptionnelle de 2 % du revenu de solidarité-active (RSA) sera bien poursuivie en septembre 2014 et ne seront pas concernés par cette stabilisation : les minimas sociaux, les pensions de base dès lors que le montant total (base et complémentaire, au titre de l'ensemble des pensions) perçu par le pensionné est inférieur à 1 200 € ; la pérennisation des économies réalisées en 2013 sur le champ de l'objectif national des dépenses d'assurance maladie (ONDAM) est assurée avec un nouvel objectif intégrant la sous-consommation constatée en 2013. Celle-ci résulte de la poursuite du ralentissement de la croissance des soins de ville et de la dépense de médicaments. Elle reflète également une maîtrise accrue de la dépense hospitalière. Cette consolidation représente un effort supplémentaire de 0,8 Md€ par rapport à l'objectif voté dans la LFSS pour 2014. Un deuxième ensemble de mesures vient compléter ces dispositions, sans nécessiter de traduction législative dans le PLFR ou le PLFRSS : les moindre dépenses constatées sur le champ de l'Unedic en 2013 seront pérennisées en 2014, ce qui représente une économie de 0,6 Md€ par rapport à la prévision initiale ; par ailleurs, les économies réalisées en 2013 sur le champ du fonds national d'action sociale de la CNAF seront également reconduites en 2014, ce qui représente une économie supplémentaire de 0,3 Md€ par rapport à la prévision initiale ; enfin, le rythme de dépense des investissements d'avenir (IA) tel qu'il résulte des prévisions du commissariat général à l'investissement s'avère moins rapide que prévu, réduisant de 0,4 Md€ la dépense par rapport à la prévision initiale.

Troisième partie : Le déficit de l'État poursuit sa diminution (hors dépenses exceptionnelles d'investissements d'avenir)

Conformément au principe de sincérité affirmé à l'article 32 de la LOLF, le présent projet de loi modifie les prévisions de recettes en prenant en compte les informations nouvelles apparues depuis la prévision de la loi de finances initiale. Ces informations nouvelles consistissent principalement dans les résultats de l'exécution 2013, qui ont été inférieurs à la prévision et qui, par effet base, viennent mécaniquement réduire le montant de recettes attendu en 2014. Au total, les recettes sont revues à la baisse de 4,8 Md€ par rapport à la prévision de la loi de finances initiale.

1. Le solde budgétaire

Le solde budgétaire de l'État pour 2014 est révisé à la baisse de 1,4 Md€ par rapport à la prévision de la LFI pour 2014, à - 83,9 Md€. Cette prévision résulte de plusieurs mouvements. Les recettes fiscales nettes sont révisées à la baisse de 5,3 Md€ ; en revanche la prévision de recettes non fiscales est révisée à la hausse de 0,5 Md€. Le solde des comptes spéciaux demeure inchangé par rapport à la LFI. Cette baisse de recettes globale est partiellement compensée par une révision à la baisse de la charge de la dette de l'État de 1,8 Md€, ainsi que par la réduction de 1,6 Md€ des dépenses du budget général dans le champ de la norme en valeur par des mesures d'économies ciblées.

2. L'État contribue à l'effort de redressement des finances publiques par l'annulation de 1,6 Md€ de crédits, portant à 3,3 Md€ la diminution des dépenses de l'État, hors charge de la dette et pensions, par rapport à la LFI pour 2013

Le Gouvernement a reconduit et amplifié au cours du premier semestre 2014 les conditions d'une gestion budgétaire responsable, seule à même d'assurer le strict respect de la norme de dépenses de l'État en 2014. La gestion 2013 a été marquée par une stricte maîtrise des dépenses qui ont été exécutées à un niveau inférieur à l'autorisation parlementaire initiale, tant sur le champ des dépenses totales y compris dettes et pensions (- 3,5 Md€) que sur le champ des dépenses de la norme en valeur hors dette et pensions (- 144 M€). Ce résultat traduit l'efficacité des principes de gestion responsable des dépenses publiques fixés par la circulaire du Premier ministre du 14 janvier 2013 relative aux règles pour une gestion responsable des dépenses publiques : l'auto-assurance au sein de chaque ministère en cas d'aléas de gestion, grâce notamment des crédits mis en réserve en début d'année ; le financement de toute nouvelle dépense par une économie en dépense équivalente ; l'encadrement du recours aux dépenses fiscales, qui n'ont pas vocation à se substituer à des dépenses budgétaires car elles ont le même impact de dégradation du solde public. Il convient par ailleurs de noter que la mise en réserve initiale a été majorée en 2014 par rapport à son niveau de 2013. Le taux de gel des crédits hors masse salariale a ainsi été porté de 6 % à 7 %, le taux s'appliquant aux crédits de masse salariale demeurant inchangé à 0,5 %. 7,5 Md€ de crédits de paiement ont ainsi été mis en réserve en début de gestion, dont 6,9 Md€ hors masse salariale. Le PLFR prévoit des annulations de crédits à hauteur de 3,4 Md€ sur le champ des dépenses totales, dont 1,8 Md€ sur la charge de la dette et 1,6 Md€ sur les dépenses des ministères hors pensions. Le niveau des dépenses pilotables, c'est-à-dire hors charge de la dette et pensions, est abaissé de 1,6 Md€ par rapport à son niveau voté dans la LFI pour 2014, soit un niveau de 276,9 Md€ contre 278,5 Md€ prévu initialement. Il s'agit d'un effort sans précédent : compte tenu des efforts déjà programmés en LFI pour 2014 (économie de 1,7 Md€ par rapport à la LFI 2013), le niveau des dépenses sera au moins inférieur de 3,3 Md€ à la LFI 2013 (et de 3,1 Md€ par rapport à l'exécution 2013). Les annulations sont imputées majoritairement sur des crédits qui n'étaient pas mis en réserve (0,97 Md€ sur 1,6 Md€), ce qui se traduit donc par un effort accru des ministères pour dégager des marges au-delà des crédits mis en réserve. Tous les ministères contribuent à cet effort complémentaire prévoyant de corriger notre trajectoire de finances publiques. Les opérateurs et agences de l'État ont également été mobilisés par une réduction des subventions qui leur sont octroyées. Sur cette base, les annulations de crédits ont été réparties de manière différenciée afin de porter là où les économies peuvent être réalisées sans risquer de dégrader l'efficacité de l'action publique ou l'atteinte des objectifs du Gouvernement. Une vigilance particulière a été apportée pour assurer la soutenabilité des programmes durant toute l'exécution, ce qui permettra d'assurer la tenue du nouvel objectif de dépense. Ces principes ont été déclinés au niveau de chaque budget en s'appuyant notamment sur les critères suivants permettant d'assurer que les annulations se traduiront par une réelle économie constatée en fin de gestion : les dépenses de personnel, pour lesquelles les marges de manœuvre disponibles en gestion sont limitées, ne sont pas concernées par les annulations à l'exception d'une annulation sur les crédits de personnel du ministère de l'Intérieur (36 M€), qui repose sur une prévision étayée de sous-consommation de la masse salariale ; les annulations ne portent pas sur les dépenses obligatoires ou les prestations qui ne peuvent être modulées en gestion, sauf pour les dispositifs présentant des perspectives de sous-exécution certaines ; la mise en œuvre des annulations sur des crédits maîtrisables par les gestionnaires et à ce stade encore relativement anticipé de la gestion permet à tous les acteurs, dont les opérateurs et agences, d'adapter leur niveau de dépense aux ressources qui leur sont notifiées ; les crédits mis en réserve sont peu touchés par les annulations, permettant de conserver des marges importantes pour sécuriser la fin de gestion (de l'ordre de 6,3 Md€ après annulation hors T2). Par ailleurs, au-delà du périmètre de la norme de dépense hors charge de la dette et pensions, le projet de loi de finances rectificative prévoit une annulation de 1,8 Md€ sur la charge de la dette. Cette annulation traduit l'évolution du coût du financement de l'État, principalement sous l'effet de l'évolution de l'inflation (- 1 Md€) et des taux d'intérêts (- 0,8 Md€) depuis le vote de la LFI pour 2014. Enfin, le présent PLFR procède, au bénéfice du ministère de la défense, à une ouverture de 250 M€ de crédits au titre du programme d'investissement d'avenir (PIA). Cette ouverture permettra de renforcer le financement de l'excellence technologique des industries de la défense, au-delà des 1,5 Md€ ouverts en LFI sur le programme 402. Cette ouverture est intégralement financée par réemploi à partir de crédits disponibles sur le premier programme d'investissement d'avenir et est donc sans impact sur la norme de dépense, sur le solde budgétaire ou sur le solde maastrichtien. À 276,9 Md€, le niveau des dépenses pilotables, c'est-à-dire hors charge de la dette et pensions, est donc abaissé de 1,6 Md€ par rapport à son niveau voté dans la loi de finances initiale pour 2014 et de 3,3 Md€ par rapport à la loi de finances pour 2013.

3. Les recettes de l'État et le solde des comptes spéciaux

Les prévisions de recettes de l'État (recettes fiscales nettes et recettes non fiscales) pour 2014 s'établissent à 293,4 Md€, soit une diminution de 4,8 Md€ par rapport aux prévisions de la loi de finances initiale pour 2014. Les recettes fiscales nettes sont revues à la baisse de 5,3 Md€ par rapport à la LFI pour 2014 et s'établiraient à 279 Md€ : Cette évolution résulte de quatre facteurs principaux : la prise en compte des données de l'exécution 2013 impacte à la baisse les recettes fiscales nettes 2014 de plus de 4 Md€ (reprise en base de la moins-value observée en 2013 hors contentieux fiscaux) ; l'analyse de l'exécution 2013 conduit également, au-delà de cette reprise en base, à réviser à la baisse la prévision d'évolution spontanée des recettes fiscales, conduisant à anticiper de moindres recettes à hauteur de 2 Md€ ; les décaissements effectués en 2014 au titre des contentieux fiscaux seraient plus faibles que prévu initialement, à hauteur de 1,6 Md€. Cette révision concerne le contentieux relatif aux OPCVM pour 1,3 Md€. Elle tient principalement au constat de délais de traitement des dossiers plus lents que prévu en raison de la complexité de ces dossiers, de leur nombre important et de la difficulté d'obtenir l'ensemble des pièces requises pour permettre à l'administration et au tribunal de se prononcer. La prévision de décaissements au titre des contentieux fiscaux sera donc ajustée régulièrement au cours de l'année en fonction de l'évolution du traitement des dossiers par les juridictions compétentes ; enfin, le rendement total des mesures nouvelles est faiblement modifié. La prévision révisée pour 2014 tient en particulier compte de la mesure fiscale proposée en faveur des ménages aux revenus moyens et modestes dans le cadre du présent PLFR. Cette mesure, qui impacte à la baisse les recettes d'impôt sur le revenu de 1,16 Md€, voit son impact compensé par l'anticipation d'un montant de recettes liées à la lutte contre la fraude plus important que initialement escompté au titre de l'activité du service de traitement des déclarations rectificatives (STDR). Le STDR, créé en juin 2013, permet aux contribuables détenant des avoirs non déclarés à l'étranger d'exercer leur droit à la rectification de leurs déclarations afin de se mettre en conformité avec la loi fiscale, en acquittant les droits, pénalités et intérêts de retard dus. Depuis le 21 juin 2013 jusqu'au 28 mai 2014, ce sont 24 200 dossiers qui ont été déposés. Les recettes attendues atteignent, à fin mai, 856 M€, dont 116 M€ en 2013. Sur les 24 200 dossiers déposés, 1 372 dossiers ont été entièrement traités. Compte tenu du stock de dossiers en instance de traitement et du montant moyen par dossier (environ 900 000 €), il est anticipé un rendement de 1,85 Md€ en 2014, soit de l'ordre de 1 Md€ de plus que la prévision de la loi de finances initiale. Les recettes tirées du STDR impactent l'impôt sur le revenu, l'impôt de solidarité sur la fortune, les droits de mutation à titre gratuit et, sur le champ de la sécurité sociale, les prélèvements sociaux sur les revenus du capital.

Les principaux mouvements intervenus impôt par impôt depuis la loi de finances initiale pour 2014 sont les suivants : la prévision d'impôt net sur le revenu est revue à la baisse de 3,2 Md€. Cette révision s'explique à titre principal par la prise en compte des résultats de l'exécution 2013 (- 1,8 Md€), la mesure nouvelle en faveur des ménages modestes (- 1,16 Md€), ainsi qu'une révision à la baisse de l'évolution spontanée pour plus de 1 Md€, ces mouvements étant partiellement compensés par le rendement supplémentaire du STDR ; l'impôt net sur les sociétés est révisé à la baisse de 2,9 Md€. Cette révision tient principalement compte de l'évolution de la conjoncture en 2013, qui avait déjà été anticipée en fin d'année 2013 par les entreprises en 2013 et qui a engendré une moins-value en exécution par rapport au PLF pour 2013 (- 2,5 Md€) ; la prévision de taxe sur la valeur ajoutée nette est revue à la hausse de 0,5 Md€. Cette nouvelle prévision tire les conséquences de l'exécution 2013 (+ 0,6 Md€ de plus-value budgétaire et près de 1,5 Md€ au sens de la comptabilité nationale, intégralement reprise en base en 2014). Par prudence, la réévaluation à la hausse de la TVA est de moindre ampleur que la plus-value constatée en exécution 2013 ; enfin, la stabilité des autres recettes fiscales nettes par rapport à la loi de finances initiale est le résultat de mouvements significatifs entre les différentes lignes, qui s'expliquent principalement par la prise en compte de l'exécution 2013 (- 0,7 Md€ hors contentieux fiscaux) et la disparition de la retenue à la source pour les OPCVM (- 0,8 Md€), compensées notamment par la révision des décaissements escomptés au titre des contentieux fiscaux (+ 1,6 Md€) et les recettes supplémentaires attendues au titre de l'action du STDR.

Ligne par ligne, les principaux mouvements sont : une révision à la hausse des autres impôts directs perçus par voie d'émission de rôle (+ 0,2 Md€) afin de tenir compte de l'exécution 2013 ; une révision à la baisse des retenues à la source et prélèvements sur les revenus de capitaux mobiliers et le prélèvement sur les bons anonymes (- 0,6 Md€) qui s'explique principalement par la disparition de la retenue à la source pour les OPCVM ; une révision à la hausse de l'impôt de solidarité sur la fortune (+ 0,6 Md€). La nouvelle prévision tient compte, au-delà de l'exécution 2013, des recettes supplémentaires attendues au titre de la lutte contre la fraude et d'une évolution spontanée dynamique en lien avec celle du CAC 40 en 2013 ; une révision à la baisse de l'imposition des donations (- 0,3 Md€) et des successions (- 0,6 Md€). Ces révisions s'expliquent principalement par l'exécution 2013 (- 0,8 Md€ au total) et une révision à la baisse de l'évolution spontanée des recettes liées aux successions ; une révision à la hausse des dépenses de remboursements et dégrèvements dont l'impact s'élève à + 1,0 Md€, en lien notamment avec la révision des contentieux fiscaux (+ 1,6 Md€), en partie compensée par plusieurs mouvements dont des restitutions attendues des sommes versées à tort en 2013 au titre de l'imposition des OPCVM (- 0,2 Md€).

Les prévisions de recettes non fiscales pour 2014 sont revues à la hausse de 0,5 Md€ par rapport à la loi de finances initiale 2014 et s'établiraient à 14,4 Md€ : Cette révision est notamment liée à : une révision à la hausse de 0,7 Md€ du produit des participations de l'État dans des entreprises non financières du fait notamment d'une augmentation des dividendes versés par GDF (+ 0,6 Md€) et EDF (+ 0,2 Md€) ; une révision à la hausse de 0,1 Md€ des autres produits divers du fait d'une régularisation d'opérations comptables menées dans le cadre de la restitution aux contribuables de prélèvements sociaux ; partiellement compensées par une révision à la baisse de - 0,2 Md€ des prélèvements sur la Caisse des dépôts et consignations, liée principalement à la conjonction d'une diminution des prélèvements sur les fonds d'épargne (- 0,4 Md€) et d'une augmentation de la contribution représentative de l'impôt sur les sociétés (+ 0,2 Md€). Le solde des comptes spéciaux est inchangé par rapport à la LFI pour 2014 : Les informations disponibles à ce stade ne conduisent pas le Gouvernement à proposer une révision de la prévision de solde des comptes spéciaux.