Modernisation de la gestion des finances publiques

Cette proposition de loi organique prévoit de moderniser la gestion des finances publiques en réformant en profondeur la structure et le contenu des lois de finances. Elle s'attaque à la fois à l'organisation budgétaire, aux règles d'information parlementaire et aux mécanismes de contrôle, en transposant et en adaptant les dispositions issues de la loi organique de 2012 relative à la programmation et à la gouvernance des finances publiques dans le cadre actuel de la loi organique de 2001 relative aux lois de finances. L'objectif affiché est de rendre la gestion budgétaire plus lisible pour les citoyens et plus efficace pour les pouvoirs publics, tout en renforçant le rôle du Parlement dans le contrôle des finances.

Dispositions relatives à la programmation des finances publiques

L'article premier constitue le cœur de la réforme, procédant au transfert et à l'adaptation des dispositions issues de la loi organique de 2012. Il insère un titre préliminaire dédié à la programmation des finances publiques dans la loi organique de 2001. Ce nouveau titre fixe l'objectif à moyen terme des administrations publiques et détermine les trajectoires des soldes structurels et effectifs annuels, avec l'indication des calculs permettant le passage d'un solde à l'autre, ainsi que l'évolution de la dette publique. La loi de programmation des finances publiques doit désormais présenter un objectif de croissance de la dépense exprimé en volume et un objectif de dépenses exprimé en milliards d'euros courants, décomposé par sous-secteur des administrations publiques.

La réforme renforce également les obligations d'information du Parlement. La loi de programmation doit désormais comporter, pour chaque exercice de la période de programmation, un objectif de croissance de la dépense par sous-secteur et un montant maximal pour les crédits du budget général de l'État, les prélèvements sur recettes et les modifications d'impositions affectées. De plus, elle doit préciser l'incidence minimale des dispositions nouvelles relatives aux impositions et cotisations sociales, distinguant les dispositions portant sur les dépenses fiscales et les exonérations. Un rapport annexé à la loi de programmation doit détailler les hypothèses et méthodes de calcul, les perspectives de recettes et dépenses, ainsi que les mesures de correction en cas d'écarts importants par rapport aux orientations budgétaires.

Par ailleurs, la proposition supprime le débat d'orientation des finances publiques (DOFP) pour le remplacer par la possibilité d'un débat sur le programme de stabilité, et prévoit que la loi de finances initiale comportera un article liminaire présentant un tableau de synthèse détaillé des prévisions de solde structurel, de croissance de la dépense et de prélèvements obligatoires, le tout exprimé en pourcentage du PIB.

Dispositions relatives aux lois de finances

Le deuxième article renomme la « loi de règlement » en « loi d'approbation des comptes et de résultats de gestion », dans le but d'accroître la visibilité des travaux d'évaluation lors de son examen. Cette loi comprend désormais un article liminaire présentant un tableau de synthèse des résultats de l'exercice budgétaire écoulé, incluant le solde structurel et effectif, la dépense publique et les prélèvements obligatoires.

L'article troisième renforce les règles entourant les taxes affectées. Il inscrit dans la loi organique la doctrine d'emploi des taxes affectées, rendant leur utilisation plus encadrée en ne permettant leur mise en place que si elles répondent à des critères précis : financement d'un service rendu à un usager, financement d'actions d'intérêt commun au sein d'un secteur d'activité, ou constitution de réserves financières. De plus, toute affectation d'impositions à des tiers autres que les collectivités territoriales et les organismes de sécurité sociale ne peut désormais résulter que d'une disposition de loi de finances.

L'article quatre clarifie la définition des prélèvements sur recettes (PSR) et met en place un dispositif de performance exigeant. Ces prélèvements, qui consistent en la rétrocession directe de recettes de l'État aux collectivités territoriales ou à l'Union européenne, doivent désormais être définis et évalués de façon précise et distincte dans la loi de finances. Une évaluation de leur efficacité doit figurer dans le rapport mentionné à l'article 51 bis, et leur utilisation est désormais réservée aux lois de finances.

Dispositions relatives aux nouvelles catégories de lois de finances

L'article cinq crée une nouvelle catégorie de loi de finances : la loi de finances de fin de gestion. Son champ est restreint aux opérations de fin d'année et elle ne pourra pas comporter de dispositions fiscales nouvelles. Cette catégorie prévoit de pérenniser la pratique consistant à ne pas inscrire, dans la loi de finances rectificative de fin d'année, de dispositions qui auraient pu figurer dans la loi de finances de l'année.

L'article six avance le délai de dépôt des annexes générales au moment du dépôt du projet de loi de finances, permettant ainsi leur exploitation à temps pour l'examen budgétaire. L'article sept prévoit de inscrire le « Printemps d'évaluation » dans la loi organique, garantissant la tenue d'une semaine dédiée au contrôle de l'exécution des lois de finances, et avance le délai de dépôt du projet de loi de règlement du 1er juin au 1er mai.

Dispositions relatives à l'information et au contrôle sur les finances publiques

Les articles huit à onze renforcent les outils d'information parlementaire. L'article neuf consacre la présentation, avant le début de la session ordinaire, d'un rapport sur la trajectoire, les conditions de financement et la soutenabilité de la dette de l'ensemble des administrations publiques, ainsi que la possibilité d'un débat sur ce rapport. Il inscrit également la présentation d'un « tiré-à-part » comportant la répartition des crédits budgétaires par mission, afin de préparer l'examen du projet de loi de finances de l'année suivante.

L'article dix modernise l'annexe explicative jointe au projet de loi de finances. Elle doit désormais récapituler l'ensemble des dispositions fiscales adoptées hors loi de finances initiale, évaluer le montant et la pertinence des dépenses fiscales, et présenter une ventilation des crédits distinguant les subventions aux opérateurs, les dépenses fiscales et les ressources affectées. De plus, les crédits doivent être présentés en sections distinctes de fonctionnement et d'investissement.

L'article onze précise les attributions des rapporteurs spéciaux et des rapporteurs pour avis, en définissant leurs domaines par les commissions des finances des assemblées. Il crée un pouvoir général de sollicitation des autorités administratives et publiques indépendantes, et précise que les questionnaires budgétaires ne doivent porter que sur des demandes de renseignements d'ordre budgétaire.

Dispositions relatives au Haut Conseil des finances publiques

Le douzième article procède au transfert des dispositions relatives au Haut Conseil des finances publiques et au mécanisme de correction des écarts budgétaires. Le Haut Conseil, organisme indépendant placé auprès de la Cour des comptes, voit étendue sa compétence. Il doit désormais contrôler le réalisme des recettes et des dépenses des projets de loi de finances, ainsi que le respect de l'objectif pluriannuel en dépenses fixé dans la loi de programmation. Le Gouvernement doit désormais justifier auprès du Haut Conseil des déviations éventuelles par rapport aux dispositions de la loi de programmation, alors que ces écarts n'étaient auparavant explicités qu'à l'occasion de la saisine sur la loi de règlement.

De plus, le Haut Conseil doit contrôler les dispositions des projets de loi de programmation sectoriales et se prononcer sur la soutenabilité de la dette publique, avec publication d'avis. Plusieurs dispositions jugées relevant du domaine de la loi ordinaire par le Conseil constitutionnel font l'objet d'une proposition de loi ordinaire spécifique.